Næsten halvdelen af landets kommuner har i år vurderet, at deres økonomiske situation er så vanskelig, at de har søgt penge fra særtilskudspuljen til særligt vanskeligt stillede kommuner.

I alt 45 kommuner har søgt om 2,75 mia. kr. efter §16, selv om der blot er 1 mia. kr. til fordeling.

Det store antal ansøgere til et meget stort beløb rejser ifølge professor i økonomistyring ved Aalborg Universitet Per Nikolaj Bukh to forskellige spørgsmål: Om det kommunale udligningssystem rammer godt nok – og om begrebet "særligt vanskeligt stillet" efterhånden bliver brugt så bredt, at det mister noget af sin betydning.

"Det her er et symptom på, at udligningen ikke fungerer. Og det symptom ser vi også i den erkendelse, der har været mellem KL og regeringen om, at man skulle forhøje puljen," siger Per Nikolaj Bukh til NB-Økonomi.

Puljen blev med økonomiaftalen for 2027 forhøjet til en milliard kroner. Men ifølge Per Nikolaj Bukh er det grundlæggende ikke nogen tilfredsstillende løsning, at et ekstraordinært system skal bruges til løbende at korrigere det ordinære.

"Det er jo ikke noget, man er super begejstret for, og det er på alle måder en uskik, at vi har et system, der skal virke, og så alligevel har et system, der ikke virker, som vi er nødt til at reparere på."

Når næsten alle problemer bliver særlige

Gennemgangen af kommunernes ansøgninger viser, at en række af de samme forklaringer går igen. Mange kommuner peger på stigende udgifter på det specialiserede socialområde, flere ældre og store anlægsbehov.

Det er reelle udfordringer, understreger Per Nikolaj Bukh. Problemet opstår, hvis udfordringer, som rammer store dele af kommunesektoren, samtidig bliver argumentet for, at den enkelte kommune er særligt vanskeligt stillet.

"Når jeg kigger nærmere på det her, så er det klart, når man ser på tværs af det, at der er noget, der går igen hele vejen igennem. Det er selvfølgelig det specialiserede socialområde – det springer i øjnene – og at man har anlægsbehov, og at der er flere ældre."

"Den problemstilling har alle jo, og hvis man kan påberåbe sig det som noget særligt, så bliver 'særligheden' et noget elastisk begreb," siger han.

Der er samtidig kommuner blandt ansøgerne, som passer meget præcist ind i den traditionelle forestilling om en økonomisk trængt kommune.

Lolland har søgt 333 mio. kr. og står ifølge kommunen tilbage med et betydeligt hul i økonomien, selv efter planlagte besparelser på omkring 200 mio. kr. Langeland har søgt 115 mio. kr. og peger blandt andet på et lavt skattegrundlag, mange borgere på overførselsindkomst og en høj andel ældre.

Den type kommune er let at genkende som særligt vanskelig stillet, siger Per Nikolaj Bukh.

"Når det gælder værdighedsbegrebet, har vi jo den helt klassiske, intuitive forståelse, som alle falder for – og som også er fuldstændig rigtig – hvor man tager kommuner som Lolland, Bornholm eller Brønderslev som eksempel."

"De har ingredienserne med lavt skattegrundlag, dårlig socioøkonomi, befolkningstilbagegang, aldring og så videre. Så de passer fuldkommen ind i vores intuitive skabelon på nogen, der må have det svært, og derfor får de også lettere sympati og medvind."

Vækst kan også presse kassen

Men den store søgning til §16-puljen kan ikke alene vurderes ud fra, om kommunerne passer ind i den klassiske skabelon, understreger Per Nikolaj Bukh.

For blandt ansøgerne er også kommuner, hvor udfordringen ikke er befolkningstilbagegang og svagt skattegrundlag, men tværtimod vækst.

En hurtigt voksende befolkning giver behov for nye skoler, daginstitutioner og anden kommunal kapacitet, før de ekstra skatteindtægter nødvendigvis er slået fuldt igennem.

"Det, vi nogle gange overser til gengæld, er, at det rent likviditetsmæssigt er temmelig udfordrende at være succesfuld. For så skal du have store udgifter til at bygge nye institutioner, ligesom selve opskaleringen koster noget," siger Per Nikolaj Bukh.

Skanderborg søger på vækstargumentet

"I en vækstkommune som eksempelvis Skanderborg skal måske være færre end 20 børn, før du skal åbne en ny klasse, og på et eller andet tidspunkt skal du bygge nye institutioner. Så det er faktisk en fuldkommen legitim og reel likviditetsudfordring, de står overfor."

Dermed kan to kommuner begge være økonomisk pressede, men af helt forskellige årsager.

"Det er især klart, at når vi har den klassiske forestilling om særligt trængte kommuner, hvor der er pres på socialområdet og befolkningsafgang – hvor både Lolland, Brønderslev og andre falder ind under – så har vi nemmere ved at forstå det."

"Men man er også nødt til at acceptere, at det at være en vækstkommune, som har brug for at opskalere sin service og bygge nye institutioner, kræver en markant stor likviditet her og nu, som de her kommuner ikke får løbende via skatter og udligningssystemet. Det presser de kommuner rigtig meget, og det er en helt anden slags klemme, man sidder i."

45 kommuner kan ikke være lige trængte

At presset kan være reelt både i tilbagegangs- og vækstkommuner betyder imidlertid ikke, at alle 45 ansøgninger nødvendigvis afspejler en ekstraordinær økonomisk situation.

Når så stor en del af kommunerne søger, er der ifølge Per Nikolaj Bukh grund til også at se på incitamentet til at sende en ansøgning.

"Det er klart, at når vi ser på, at næsten halvdelen af landets kommuner søger, så kan de ikke alle sammen være lige pressede. Nogle mærker måske generelle udfordringer, og det er så dem, de påberåber sig."

Og for den enkelte kommune er der ikke nødvendigvis meget at tabe ved at forsøge.

"Der kan også være elementer af, at det er en slags gratis omgang – får man noget, så får man noget, og ellers tager man chancen," siger han.

Samtidig kan en ansøgning om særtilskud have en lokalpolitisk funktion i en budgetproces, hvor kommunalbestyrelserne står foran svære prioriteringer.

"Jeg tror også, der i nogle kommuner kan være en del politisk retorik i forhold til de svære prioriteringer, man står overfor. Hvis man kan skyde skylden på udligningssystemet, regeringen og samfundet, har man som lokalpolitiker lidt mindre ansvar for de besparelser, man byder borgerne."

Det ændrer ifølge Per Nikolaj Bukh ikke ved den grundlæggende ansvarsfordeling.

"Udgangspunktet er, at det er kommunalbestyrelsen, der er valgt til at træffe de nødvendige prioriteringer og beslutninger i kommunen. Det er det, de skal stå på mål for, og det er deres opgave. De kan ikke tørre den af på andre."

Dermed peger de rekordstore ansøgninger i mange retninger på samme tid: De viser, at kommuner med meget forskellige strukturelle vilkår oplever økonomiske problemer, som det almindelige finansieringssystem ikke nødvendigvis håndterer smidigt. Men de viser også, at når 45 kommuner søger en pulje til de særligt vanskeligt stillede, bliver det vanskeligere at skelne mellem de kommuner, der har et ekstraordinært finansieringsproblem, og dem, der står med de hårde prioriteringer, som følger med det almindelige kommunalpolitiske ansvar.