Ingen var i tvivl om, at der var noget ravruskende galt, da finansminister Nicolai Wammen (S) ved præsentationen af finansloven for 2025 bare tre måneder efter indgåelsen af en økonomiaftale med kommunerne pludselig smed et ekstraordinært finansieringstilskud på 1,8 milliard kroner på bordet til kommunerne.

Selvom de ekstra penge stoppede et truende borgmesteroprør, som ville stå som et dementi af regeringens velfærdsambitioner, så vidste mange, at selve fundamentet for det kommunale selvstyre -det såkaldte aftalesystem - var truet.

Aftalesystemet har i mere end 40 år skabt rammerne for, at Danmark kan have en af de mest decentrale samfundsstrukturer i verden baseret på et udstrakt kommunalt selvstyre.

Logikken i systemet er meget enkelt:

Regeringen og kommunerne aftaler hvert år typisk inden Grundlovsdag, hvilke opgaver kommunerne skal løse i det kommende år, og hvor mange penge kommunerne skal have til service, anlæg og overførsler.

Herefter var den oprindelige ide, at det såkaldte balancetilskud skulle sikre, at kommunernes samlede indtægter - målt under et for alle 98 kommuner - skulle svare til de aftalte udgiftsrammer. Altså populært sagt, mankoen op til de aftalte udgifter efter kommunerne havde fået personskatter, ejendomsskatter, selskabsskatter, dækningsafgifter, renteindtægter og refusioner fra staten.

Ved siden af aftalesystemet var der et kommunalt udligningssystem som sikrede, at alle kommuner havde "nogenlunde ensartet økonomisk udgangspunkt for opgavevaretagelsen".

Når tilskud og udligning var på plads første juli, så fordelte kommunerne selv den aftalte service og anlægsramme imellem sig i den såkaldte faseopdelte budgetproces. Det var i princippet en overkommelig opgave, for den samlede finansering svarede til de samlede udgifter, og derfor var der set i store længder en logik i, at kommunernes ønsker om service- og anlægsrammer på mellemlang sigt altid ville stemme med de aftale service- og anlægsrammer.

Siden starten af 2010'erne er systemet kommet under hårdt pres af et Folketing, som ikke kan, vil eller tør stå ved effekten af de økonomiske rammer og fordelingen af pengene i den kommunale udligning.

Reeringen overdriver velfærdsløfter

Hele aftalesystemet bygger på en på sin vis kynisk arbejdsfordeling mellem regeringen og kommunerne, som KL meget ærligt beskriver i programmet til årets Kommunal Økonomiske Forum;

"Regeringen får sikkerhed for udgiftspolitikken og armslængde til vanskelige prioriteringer mellem serviceområder. Til gengæld får kommunerne autonomi og indflydelse på den førte politik."

Populært sagt gav regeringen kommunernes indflydelse på velfærdspolitikken, mod at regeringen kunne tørre konflikter mellem økonomiske prioriteringer mellem eks. ældre og børn af på kommunerne. Og det fungerede godt, så længe der en rimelig sammenhæng, mellem de velfærdsløfter regeringen overordnet set gav vælgerne og de økonomiske rammer i økonomiaftalerne.

Det fungerede godt, så længe de borgerlige partier stod ved deres klassiske politik om mindre velfærd og større personlig frihed i form af lavere skatter, mens Socialdemokratiet fik plads til at tale for mere velfærd og højere skatter.

Den forudsætning brød sammen i den førte uge af valgkampen i 2019, da Venstres formand Lars Løkke Rasmussen lancerede "velfærdsløftet", som skulle udligne forskellen mellem Venstre og Socialdemokratiet på velfærdsområdet. Socialdemokratiet havde i årene inden gjort det samme på rets- og udlændingepolitikken, så dermed blev det primært et valg mellem to kandidater, som grundlæggende ville føre samme politik.

Men det fjernede et vigtigt fundament for de årlige økonomiaftaler, fordi de socialdemokratiske regeringer følte sig presset til at overdrive den velfærd, som borgerne kunne forvente. Det skabte et massivt pres på de mange lokale kommunalbestyrelsesmedlemmer, der skulle forsøge at forklare, at den samme regering slet ikke havde givet nok penge til de mange flotte løfter.

Ingen ville forsvare skævheder i kommunale udligningssystem

De mange udækkede velfærdsløfter ramte særligt hård i de fattige provinskommuner, som havde færre penge til at levere velfærden. I takt med at landspolitikerne skruede op for velfærdsretorikken steg forskellene mellem de rige og fattige kommuner betydeligt efter finanskrisen. Det skyldtes især tre ting:

• Kommunernes befolkning blev stadig mere forskellige målt på socioøkonomi og demografi, og det stillede tilsvarende større krav til uligningssystemets evne til at opfange og udligne de forskelle.
• Kommunerne fik gradvist et større økonomisk ansvar for overførsler i form af dagpenge og tidlig tilbagetrækning, og de udgifter ramte kommunerne meget skæv i Danmark.
• Forskellen mellem kommunerne i udviklingen i indkomsterne steg betydeligt, og da vi i Danmark ikke har fuld udligning på hverken indtægter eller udgiftsbehov, så vil kommuner med lave beskatningsgrundlag og store sociale udfordringer altid have færre penge også målt i forhold til deres udgiftsbehov.
• En vigtig del af udligningssystemet var den såkaldte hovedstadsudligning, som lidt forsimplet sagt skulle sikre fattige hovedstadskommuner en markant stærkere økonomi end de fattige provinskommuner. Formålet var at sikre, at eksempelvis vestegnskommunerne og København ikke endte som fattige slumkvarterer, som man ser eks. omkring Paris eller i USA.

Den dysfunktionelle VLAK-regering opgav i foråret 2018 at gøre noget ved problemet, og da den nye Socialdemokratiske regering i 2020 kom med et udspil, så havde man hverken mod til at rette op på den skæve fordeling af velfærden eller tage penge fra den mest velhavende halvdel af kommunerne og sende ud til land- og yderkommunerne.

Derfor endte den socialdemokratiske regering med at skabe et falsk billede af, at man kunne løse problemet ved at tage penge fra 7-8 nordsjællandske kommuner, med "mange Tesla'er stående på villavejene", som den daværende indenrigsminister Astrid Krag (S) formulerede det.

Det symbolske raid mod de nordsjællandske kommuner rakte ikke langt, når pengene skulle findes, og derfor fik regeringen den ide, at den blot ville give flere penge til provinskommunerne uden at tage væsentlige beløb fra eksempelvis København og en række andre hovedstadskommuner, som især var favoriseret af hovedstadsudligningen.

Dermed endte kommunerne samlet set med at få næsten seks milliarder kroner mere i indtægter, end de måtte bruge.

Dermed smadrede man balancen i systemet - nu var der pludseligt kommuner, som hvert år kunne bruge seks milliarder kroner mere på service og anlæg, end de måtte. Det burde ikke overraske nogen, at det har udløst systematiske overskridelser af anlægsrammen og ofte meget svære forhandlinger mellem kommunerne om fordelingen af servicerammen.

Balancetilskuddet smadrede velfærden i fattige kommuner og dernæst KL's troværdighed

Selvom udligningsreformen takket være de ekstra seks milliarder kroner løste problemet i 2021 og til dels i 2022, så skulle 2020-reformen hurtigt vise sig rent fagligt at være en gang gedigen makværk. Stik imod hensigten bag et udligningssystem, evnede det nye system ikke at opfange og udligne nye skævheder mellem kommunerne som følge af fortsat større demografiske og sociale forskelle mellem kommunerne.

Derfor endte kommunedanmark hurtigt i en situation, hvor 26 kommuner fra 2021 til 2025 end ikke har har haft finansiering nok til at udfylde deres tekniske serviceramme, og ofte har de haft meget lave anlægsbudgetter.

Det var baggrunden for, at det gik helt galt i sommeren 2024.

Helt efter bogen havde KL forhandlet en økonomiaftale for 2025, som faktisk var den bedste i 15 år. Og det var også helt efter bogen, at KL's embedsmænd aftalte en regulering af balancetilskuddet, som sikrede at kommunernes samlede finansiering balancerede med indtægterne - når man altså lige korrigerede for den aftalte overfinansiering.

Men hverken KL's forhandlere eller regeringen havde angiveligt opdaget eller forstået konsekvenserne af en modregning på to store områder. En voldsomt vækst siden 2021 i statslige refusioner på det specialiserede socialområde udløste et minus på 1,8 milliarder kroner, og dertil kom et minus på angiveligt mellem 800 millioner og en milliard fra en modregning for de rige vækstkommuners stigende gevinster på selvbudgettering.

Objektivt set var det helt efter bogen, for kommunerne havde jo fået for mange penge for de statslige refusioner hvert eneste år siden 2021, og det var sikkert, at vækstkommunerne ville få 1,4 milliard ekstra i skatteindtægter fra selvbudgettering.

Samtidig stod det klart, at skandalen omkring det nye boligskattesystem ramte direkte ind i den kommunale økonomi, hvor en række kommuner pludseligt manglede indtægter for op imod en milliard kroner.

Facit blev, at mens regeringen og til dels KL havde tegnet billedet af "den bedste økonomiaftale i 15" år - som jo objektivt set var korrekt - så væltede det ud med katastrofemeldinger om massive nedskæringer på velfærden i den fattigste halvdel af kommunerne, som pludseligt ikke havde finansiering til at dække service, anlæg og overførsler.

Borgmesteroprør undgået

Med et truende borgmesteroprør mod en i forvejen hårdt presset regering valgte regeringen så at give kommunerne et ekstraordinært finanseringstilskud på 1,8 milliard og yderligere 700 millioner kroner i kompensation for tab på ejendomsskatten.

Mens de ekstra penge reddede de mange fattige kommuner og regeringen for massive nedskæringer, så ramte forløbet KL hårdt.

Først var der en massiv kritik også fra bestyrelsesmedlemmer i KL af, at den fælles interesseorganisation ikke tydeligere havde fortalt kommunerne, offentligheden og regeringen om den samlede konsekvens af økonomiaftalen og balancetilskuddet.

Da så regeringen kom med de ekstra i alt 2,5 milliarder kroner, så sparkede regeringen reelt KL's troværdighed som forhandler ned. Tænk bare tanken, at en fagforening tre måneder efter den havde forsikret medlemmerne om, at de havde kæmpet hele vejen og fået den bedste mulige aftale, oplevede at arbejdsgiverne pludseligt kom ud og sagde: "Ja, vi kan godt se at aftalen er for dårlig - vi giver ekstra to procent i lønforhøjelse".

Og værst af talt var det andet år det skete. I 2023 kom regeringen pludseligt med 700 millioner kroner ekstra efter et borgmesteroprør.

Slutfacit er, at KL i dag står som en svækket forhandlingspart, og KL vil derfor ved kommende økonomiforhandlinger have sværere ved at lukke en aftale med regeringen. Simpelthen af skræk for endnu engang at blive fældet af en regering, som allerede efter bare to-tre måneder ikke kan stå ved den prioritering, de foretog, da de i forhandlingslokalet sagde "hertil og ikke længere" til KL's krav om flere penge.

To kommunale virkeligheder kan true sammenholdet i KL

Et stærkt sammenhold mellem kommunerne i KL er forudsætningen for hele aftalesystemet og dermed også det kommunale selvstyre i Danmark. Der er ikke kommet nogen seriøse bud på, hvordan aftalesystemet grundlæggende kan ændres, uden at det vil medføre en historisk reduktion af det kommunale selvstyre - som ifølge konsensus har sikret Danmark mulighed for at drive en stor offentlig sektor rimeligt effektivt.

Udfordringen er, at KL i dag står med en medlemsskare, som lever i to forskellige økonomiske verdener.

De fleste kommuner har i mange år - og især siden 2021 - fået væsentlig større finansiering, end de måtte bruge på service, anlæg og overførsler. De kommuner har opbygget meget store kassebeholdninger og har nydt godt af, at de kunne overtage service- og anlægsramme fra det mindre men stigende antal kommuner, som lever i en helt anden økonomisk verden.

Hos dem er det finansieringen, som afgør det kommende års service- og anlægsbudgetter, og derfor bliver de ramt hårdt og direkte, når de får et stød fra eksempelvis balancetilskuddet eller fald i grundskyldsindtægter på grund af skandalen med de nye ejendomsvurderinger.

Borgmestre fra de fattige udkantskommuner har i årevis klaget deres sag, men i sidste uge fik de støtte fra borgmesteren i Danmarks rigeste kommune Gentofte. Michael Fenger, der kom med følgende advarsel i NB-Økonomi:

"Mit hovedsynspunkt er, at der er penge nok i systemet til, at du kan fordele dem ordentligt. Hvis vi ikke gør det, så vil det være en langsigtet bombe under hele KL-systemet. Hvorfor skulle de kommuner, som bliver uretfærdigt behandlet fortsætte i en forening, som de ikke får hjælp af?" lød budskabet fra en borgmester, som ikke er bekymret for sin egen kommunekasse, men derimod for sammenholdet i KL.

KL har fået lagt låg på kritikken - men hvor længe?

KL valgte efter noget tøven at tage den massive kritik i kølvandet på 2025 økonomitalen fra især yder- og landkommunerne alvorligt.

KL's dilemma var, at dens forhandlere havde fulgt alle regler og principper for forhandling af balancetilskuddet - ja de havde måske endda fået krejlet sig til nogle ekstra hundrede millioner på indregningen af selvbudgettering.

Så KL havde været loyale overfor systemet - problemet var bare, at KL undervurderede, hvor skadet aftaltesystemet efterhånden var blevet.

Sagen er umiddelbart faldet til ro, formentligt fordi borgmestrene fra næsten alle kommunerne forstår de dramatiske konsekvenser af at smadre KL og aftalesystemet. Men også fordi KL valgte at oprette en række diskussionsgrupper blandt borgmestrene, som mange roser.

Den første pejling af hvor langt enigheden og fordrageligheden mellem kommunerne holder, kommer i forbindelse med KØF torsdag-fredag. På selve konferencen er krisen for aftalesystemet henvist til en halv times debat mellem to eksperter.

Men fredag klokken 12 mødes borgmestrene, og der skal enigheden testes. I kulissen lurer de 50 borgmestre, som i november i regi af Balance Danmark udsendte et brev med krav om et bredt kommisorium til den analyse, som skal danne baggrund for en reform af det kommunale udligningsystem i 2028.

De 50 borgmestre og Balance Danmark har holdt sig påfaldende rolige siden, men det kan ændre sig, hvis de ikke får opbakning på borgmestermødet til at KL skal støtte kravet om en bred analyse og en reform, som vil sikre mere ensartede vilkår for kommunerne.

Normalt ville KL-toppen forsøge at udskyde sådan en uenighed til det kommunale topmøde i marts. Men regeringens mål om at fremlægge og få vedtaget et kommissorium inden sommerferien betyder, at de utilfredse borgmestre formentligt blot vil se det som et desperat forsøg på at sparke bolden helt ud af stadion.

Derfor tyder meget på, at de mest interessante timer på KØF reelt ligger efter de menige deltagere har fået deres sandwich og er på vej hjem fra mødet. For da mødes borgmestrene i en mindre og lukket sal, og her vil mange borgmestre kræve at få KL's linje i forhold til udligningsreformen og kommissoriet på dagsordenen.

Rettelse 22.1. 2025 kl. 22.14: Tidspunktet for borgmestermødet er rettet fra 13 til 12.