Alt peger på, at bestyrelsen for Kommunernes Landsforening (KL) på et møde torsdag må opgive at finde frem til en stor model baseret på objektive kriterier til fordeling af service- og anlægsrammen.

Ifølge NB-Økonomis oplysninger står det efter et meget stort antal møder klart, at en model med objektive kriterier vil møde så massiv modstand fra mange kommuner, at det kan true med at sprænge KL. Denne vurdering bekræftes af flere borgmestre.

Set ud fra den faktuelle substans, så er det ikke overraskende. NB-Økonomi har igennem det seneste halve år udarbejdet en række analyser, som viser, at en sådan model - uanset indholdet - vil flytte så store milliardbeløb, at det med stor sikkerhed vil udløse et slagsmål, som ville få den interne kommunekrig op til udligningsreformen i 2020 til at blegne.

En objektiv model ville desuden præcis som udligningssystemet med kort varsel kunne flytte store beløb for den enkelte kommune. Det ville være vanskeligt for byrådene at forklare borgerne, at en forening kommunen frivilligt er medlem af udløste store sparerunder i en kommune.

Der har været tanker om, at man kunne lave en begrænset og langsom omfordeling, hvor man alene fordelte realvæksten i servicerammen ud fra objektive kriterier. Det kunne eksempelvis være, at en tredjedel blev fordelt efter demografi, en tredjedel til kommuner med et lavt serviceniveau i forhold til udgiftsbehovet i udligningen og så eventuelt en tredjedel efter en politisk forhandling baseret på en række andre objektive kriterier.

Men denne tanke har angiveligt også lidt skibbrud, fordi en række kommuner med en demografisk udvikling på landsgennemsnittet og et serviceniveau over udgiftsbehovet i udligningen ville blive ramt. De ville år efter år i udgangspunktet stå med en nulvækst i servicerammen og så skulle kæmpe sig til krummer fra den del, som skulle fordeles efter den politiske forhandling.

KL-toppen har søgt konsensus om nøgletal ved lokale møder

Såfremt det nuværende billede holder, og KL bestyrelsen opgiver både en stor og en begrænset objektiv model til fordeling af servicerammen, så vil det rent logisk betyde, at man ender med en model, som ligner den nuværende model meget.

Men KL-bestyrelsen er tvunget til at finde nogle forbedringer i forhold til den eksisterende model, som definitivt led skibbrud sidste år.

KL-toppen har ifølge NB-Økonomis oplysninger drøftet en række forbedringer med borgmestre, kommunal- og økonomidirektører samt ikke mindst byråd. Ifølge NB-Økonomis oplysninger vil man forsøge at finde konsensus om en række nøgletal, som den politiske diskussion om fordelingen af servicerammen kan tage udgangspunkt i.

Umiddelbart kunne det lede tanken hen på de kriterier, som gælder for fordelingen af særtilskud til "særligt vanskeligt stillede kommuner" - de såkaldte paragraf 16 tilskud. Kriterierne her er:

Det vil formentligt være en fejlfortolkning.

For det første er de kriterier forsøgt rettet mod særligt vanskeligt stillede kommuner, og afspejler dermed ikke fordelingen af servicerammen, som jo pr. definition skal ramme alle 98 kommuner.

Derudover skal man være opmærksom på, at kriterierne på ingen måde har virket, idet ikke færre end 49 kommuner søgte om tilskud til "særligt vanskeligt stillede kommuner" for 2022, og det var vel at mærke efter første år med en usædvanlig generøs udligningsreform.

Derfor skal man angiveligt i højere grad forestille sig en række objektive nøgletal, som kan kvalificere debatten om fordelingen af servicerammen.

Men selv definitionen af de nøgletal er omgærdet med solide interessemodsætninger. Mens det er enkelt at se på de demografiske data, så er det noget helt andet med opgørelsen af den eksisterende serviceramme pr. indbygger og endnu værre opgørelsen i forhold til sociale kriterier.

Valg af nøgletal kan blive afgørende for de enkelte kommuner

Rent objektivt vil det være en fordel for storbykommunerne opgørelsen af den nuværende tildeling alene tager højde for folketallet, for så fremstår fordelingen mellem storbyer og land- og yderkommuner mere lige.

Hvis man derimod tager udgangspunkt i udgiftsbehovet a la udregningen i den kommunale udligning, så viser tallene massive forskelle. Vejle Kommune får kun serviceramme, der dækker cirka 89 procent, mens Lyngby-Taarbæk får over 116 procent.

Hvis forhandlingerne tog afsæt i en bombastisk udgiftsbehovs-opgørelse ville det kunne skabe stærke argumenter for en så massiv omfordeling af servicerammen, at det med stor sandsynlighed kunne sprænge KL.

Derfor må KL bestyrelsen rent logisk søge et sæt af objektive data til forhandlingerne, som på den ene side kan disciplinere de velpolstrede kommuner og samtidig dæmpe de mest trængende kommuners krav.

Men dermed bliver facit rent logisk også, at KL-bestyrelsen reelt må opgive den grundlæggende reform af den faseopdelte budgetproces, som mange kommuner så frem til efter sidste års kaotiske forløb. Og dermed peger alt på et svære og opslidende politiske forhandlinger særlig i august og september om fordelingen af servicerammen.

Mange borgmestre vil se på historiske anlægsudgifter

Når det gælder anlægsrammen, så har debatten internt blandt kommunerne ifølge NB-Økonomis oplysninger vist, at der de seneste ti år har været store objektive skævheder. Det har angiveligt fået mange borgmestre fra især land- og yderkommuner på barrikaderne.

Årsagen til de store skævheder er, at en lang række kommuner var så klemt på finansieringen og kassebeholdningen, at de fra 2011 og frem skar massivt på anlægsrammen. Omvendt havde andre kommuner - som eksempelvis København - takket være meget store kassebeholdninger råd til at øge servicerammen.

For at få ro på den historisk betingede konflikt vurderes det blandt flere borgmestre, NB-Økonomi har talt med, at KL-bestyrelsen vil være nødt til at fremlægge et forslag. Her skal diskussionen om tildelingen af anlægsrammen i en eller anden grad baseres på opgørelsen af anlægsrammen pr. indbygger over en længere periode - eksempelvis de seneste ti år.

Demografital er kommet under spærreild

Umiddelbart ville det være logisk også at se på den demografiske vækst, men det argument er angiveligt kommet under spærreild fra især land- og yderkommuner. De påpeger, at man så også skal se på areal pr. indbygger, fordi de tyndt befolkede kommuner både skal finansiere et stort vejnet og vedligeholde et stor antal daginstitutioner, skoler og ældrecentre, for at sikre borgerne adgang til offentlig velfærd indenfor en rimelig geografisk afstand.

Populært sagt er konflikten: Hvad er værst: At være Frederiksberg med cirka 104.000 borgere på 8,7 kvadratkilometer eller Ringkjøbing-Skjern med 57.000 indbyggere på 1.489 kvadratkilometer?

De kommuner, som i en årrække har holdt igen på anlægsrammen, kræver derfor, at de får noget anlægsramme fra kommunerne med historisk meget store anlægsrammer i forhold til gennemsnittet. Modsat vil en række kommuner med stor demografisk vækst ikke acceptere en matematisk model alene baseret på historiske tal - for så kan de muligvis slet ikke få plads til at bygge de nødvendige nye institutioner.

KL-bestyrelsen skal afbalancere de to krav. En vurdering kunne derfor være, at KL bestyrelsen fremlægger en model, hvor KL udregner et historisk gennemsnit pr. indbygger over en længere periode som eksempelvis 10 år, og herefter overlader det til en politisk forhandling mellem kommunerne at fordele pengene.

Det store spørgsmål bliver her, om KL også vil facilitere debatten om anlægsrammen med et sæt objektive demografiske data. Sker det, vil der formentligt opstå en intens debat på borgmestermøder om hvilke præcise data, som skal indgå.

Det kan tale for, at diskussionen om anlægsrammen alene tager udgangspunkt i, hvilke kommuner der har fået mere og mindre end gennemsnittet i en tidsperiode.

KL-bestyrelsen balancerer på kanten af det mulige og en truende sprængning

Umiddelbart vil mange borgmestre og byrådsmedlemmer formentligt blive skuffede hvis KL-bestyrelsen - som alle oplysninger peger på - ser ud til at ende med en meget meget lille reform af den faseopdelte budgetproces.

Men den brutale sandhed er - som skribenten bag denne artikel allerede forudsagde i en analyse på det Kommunale Økonomiske Topmøde KØF - at diskussionen de seneste måneder har afdækket hvordan, KL-bestyrelsen balancerer på det muliges kunst og en truende sprængning af KL.

En sprængning af KL ville de facto betyde en afskaffelse af den nuværende forhandlingsmodel, hvor kommunerne forhandler en samlet ramme for kommunernes økonomi og ikke mindst regeringens krav til kommunernes drift og anlæg.

Dermed tegner der sig et dramatisk forløb frem til kommunernes endelig budgetbehandling i oktober.

Onsdag den 4 og torsdag den 5. maj holder KL først seminar og senere bestyrelsesmøde, og her skal man forsøge at gøre et samlet udspil klar til borgmestermøde om eftermiddagen torsdag den 5. maj.

10.maj ventes de egentlige økonomiforhandlinger at gå i gang, og her er udsigten en vækst i servicerammen, som formentligt kommer til at ligge mellem 1,2 og 1,35 milliarder kroner. Det vil i praksis betyde en nulvækst efter korrektion for demografi, og den magreste økonomiaftale siden aftalen for 2018. På anlægsrammen peger alt på et realt fald fra de nuværende 19,9 milliarder kroner.

Først midt i maj kommer Økonomisk Redegørelse med regeringens forventede PL-regulering på anlæg fra 2022 til 2023, men den kan for første gang i mange år ende med at blive en tocifret procentsats. Derfor kunne en mulighed være, at kommunerne fastholder en nominel anlægsramme over 19 milliarder kroner, men det vil realt være udtryk for en nedskæring på 3-4 milliarder kroner, som finansministeren har antydet et krav om.

Omkring Grundlovsdag ventes en økonomiaftale, og herefter vil den faseopdelte budgetproces begynde.

Senest fredag den 29. juni vil kommunerne få udmeldt deres tilskud og udligning, og her vil de enkelte kommuner se effekten af tre forhold:

- Ændring i økonomiaftalens ændringer i service- og anlægsramme.

- Effekter i den kommunale udligning.

Udmeldingen af tilskud er ofte et problem for KL, fordi alle de tre effekter bliver blandet sammen i et tal. I år vil problemet formentligt være særlig stor, fordi væksten i service- og anlægsrammen bliver meget lille samtidig med, at der ventes en stor ændring i balancetilskuddet ligesom en række skævheder i den kommunale udligning begynder at vise tænder i 2023.

Meget tyder derfor på, at den faseopdelte budgetproces kan blive en giftig cocktail af følgende elementer:

- Mange kommuner som er skuffede og overraskede over, at de har fået mindre i finansiering end forventet - og det vil muligvis skabe et overdrevent fokus på den magreste økonomiaftale i mange år.

- Ud fra tallene de seneste år peger meget på, at kommunerne vil melde krav om løft i servicerammen ind, som er mindst en milliard over økonomiaftalen. På anlægsrammen er det ikke urealistisk med indmeldinger, som er fem-otte milliarder over den givne ramme.

- Bred utilfredshed ikke mindst blandt yderkommunerne med at KL-bestyrelsen ikke har fremlagt en objektiv model, som ville sikre, at vinderne fra udligningsreformen får lov til at bruge en større del af deres gevinst på service- og anlæg.

- En meget stor del af kommunerne vil ved budgetforhandlingerne have en rekordstor kassebeholdning, som vil brænde i lommerne på de mange nye byrådspolitikere, som ofte er gået ind i politik med klare politiske visioner, som tilsvarende koster både service- og anlægsudgifter.

Kun én grund til at tro, at det ikke ender i kaos

Umiddelbart tegner der sig nogle historisk svære måneder for det kommunale fællesskab.

Den hårde realitet er, at alternativet til en aftale er så dramatiske for det kommunale selvstyre, at borgmestrene vil bøje sig langt for et forlig. Ligeledes vil eventuelle afvigere komme under et massivt pres fra ikke mindst partifæller og partiernes bagland.

Forklaringen er, at den faseopdelte budgetproces - at kommunerne selv fordeler service og anlægsrammen - er en afgørende forudsætning for den nuværende aftalemodel, hvor regeringen indgår en samlet aftale med kommunerne.

Alternativet vil formentligt være, at enkeltkommuner eller grupper af kommuner indgår individuelle økonomiaftaler med regeringen. Det vil have en række alvorlige konsekvenser for det kommunale selvstyre.

- Kommunerne vil umiddelbart ikke kunne udligne over- og underforbrug med hinanden, og dermed vil den enkelte kommune altid få en sanktion for en overskridelser af servicerammen. For regnskabsåret 2021 sparer 44 kommuner samlet over 1,2 milliard kroner i sanktioner, fordi overforbruget kunne modregnes i et underforbrug i andre kommuner.

- Regeringen vil kunne presse de enkelte kommuner til at acceptere central indblanding i driften som betingelse for at få flere penge. Eksempelvis kunne man forestille sig et politisk flertal som led i et forlig på et område kan presse en minister til, at der skal sanktioneres, hvis kommunerne ikke meget præcist bruger nogle ekstra penge på et helt bestemt område.

Frygten for mange er, at individuelle kommuneaftaler vil skabe en glidebane, hvor kommunalbestyrelserne reduceres til en slags reducerede regionsråd, som reelt alene er opgaveudførende for de beslutninger, som træffes af Folketinget.

Men uagtet at alternativet til en aftale kan syntes skræmmende, så står KL tilbage med det problem, at en mindre vækst i en serviceramme vil udløse et øjeblikkeligt krav om upopulære beslutninger i en kommune, mens nedslidningen af det kommunale selvstyre er langt mere abstrakt.

Samtidig kan nogle byråd have en forventning om, at de vil blive tilgodeset ved individuelle forhandlinger - præcis som det skete for kommuner med gode kontakter til de centrale beslutningstagere under udligningsforhandlingerne.

Det er angiveligt også baggrunden for, at KL-toppen ifølge flere kilder har brugt store ressourcer på at besøge byråd og økonomiudvalg for at øge indsigten i de langsigtede konsekvenser af et sammenbrud.

Om det lykkes at undgå et sammenbrud vil formentligt først stå klart langt inde i september.