Af Hanne Foss Hansen, professor på Institut for Statskundskab ved Københavns Universitet

I årets ledelsesuge (uge 44, red.) har ledelsesambassadør Dorte Crüger rejst rundt med et vigtigt budskab: Offentlige ledere har et ansvar for at formidle svaret på det store WHY. De bør stå på mål for, hvorfor deres organisation er til og hvilken værdi, den leverer vis a vis borgere og samfund.

I min optik har ledere på alle niveauer i den offentlige sektor, inklusiv politisk ledelse, et ansvar for at stå på mål for, hvorfor den styring, der rulles og er rullet ud, er nødvendig, og hvordan den bidrager til at skabe værdi. Fejlstyring kan kun undgås, hvis de offentlige ledere tager opgaven på sig og dermed tager ansvar for udvikling af god styring. Det er der et stort behov for i disse år, hvor eksemplerne på fejlstyring står i kø.

Fejlstyring: Overstyring

Fejlstyring kan antage mange former i den offentlige sektor. Èn form er overstyring. Overstyring kan ske ved at en given styreform overdoseres. Omfattende regelsæt, der inkluderer regler, der er blevet overflødige med tiden, fx den såkaldte ”red tape”.

Evalueringstræthed og puljetyranni opstået som følge af overdreven brug af hhv. evaluering og puljestyring er andre eksempler. Og i mål- og resultatstyringssystemer ser vi ofte en vækst i antallet af målepunkter over tid, den såkaldte eskaleringsdynamik. En entydig vægtlægning af værdien økonomisme kan også lægge pres andre offentlige værdier såsom retssikkerhed, fagprofessionalisme og offentlighed.

Overstyring kan også ske gennem overbelastede styringspakker – at hele batterier af styreformer så at sige rettes mod et og samme opgaveområde. Et eksempel er beskæftigelsesområdet, hvor et særdeles omfattende regelsæt kombineres med procesregulering i mødet mellem sagsbehandler og borger, benchmarking af jobcentre m.v.

Et andet eksempel er videregående uddannelse. På universitetsområdet kombineres den over tid stadigt mere sammensatte taxameterstyring, bl.a. med akkreditering, dimensionering og kontrakt- og målstyring – nu også med økonomisk straf, hvis målene ikke opfyldes. For nylig har en rektor og direktør i Altinget den 8. oktober 2019 påvist, hvordan også uddannelserne på professionshøjskolerne fejlstyres via irrelevante målinger.

Og så er der eksemplet SKAT. SKAT’s triste skæbne i disse år er en konsekvens af overstyring. Et unødigt turbotempo på strukturreformer og et urealistisk effektiviseringspres høstet før gevinsterne kunne realiseres har ført til uproduktiv organisatorisk stress. Det er overbevisende påvist i bogen Overmod og Afmagt, skrevet af gode kolleger på Aarhus Universitet, Jørgen Grønnegård Christensen og Peter Bjerre Mortensen.

To yderligere former for overstyring er micro-management og politiske overreaktioner på problemfyldte enkeltsager knyttet til fejl og svigt. Micro-management er defineret som unødig detaljeret styring i dybden. Det er særligt problematisk på fagprofessionelle områder, hvor rummet for fagligt skøn er vigtigt for kvaliteten i ydelsen. Politiske overreaktioner på betændte sager er forståelige, men fører ofte til unødig styringstilvækst.

Fejlstyring: Understyring

Overstyring er udbredt i den offentlige sektor. Men det modsatte, understyring, forekommer også, og er ligeså problemfyldt. Også understyring kommer i flere former. For det første er understyring en betydelig risiko i risikobaseret tilsynsstyring. Fordi den er billigere end heldækkende tilsyn, blev det en populær form for tilsyn i forlængelse af finanskrisen. Tænk på tilsyn med den finansielle sektor, fødevarekontrol, arbejdstilsyn og tilsyn med institutioner på det sociale område.

Ideen i risikobaseret tilsyn er god. Der skal føres tæt tilsyn med de, der kan tænkes at snyde på vægtskålen, mens de, der gerne vil leve op til gældende regulerings- og kvalitetskrav, ikke behøver tæt tilsyn, men har brug for vejledning efter behov. Risikobaseret tilsyn kræver imidlertid sikker viden om, hvem der er modspillere og hvem der er medspillere. Ofte er den eksisterende viden yderst usikker.

For det andet ses understyring i forbindelse med uigennemtænkt implementering. Gennemføres der i en organisation forandringer i en organisatorisk variabel, skal der ske tilpasninger i andre variable. Introduceres der fx ny teknologi (digitalisering), skal aktørkompetencerne og måske også strukturen tilpasses, for at driften kører. Også her går det ofte galt.

Endelig er understyring, som bidrager til at skabe underskud i meningen med arbejdet, også udbredt. Der er mange eksempler på, at der initieres fornuftige og nødvendige styringstiltag men at de ikke opleves som sådan, fordi formålet og ideen med dem ikke er formidlet tydeligt til de aktører, der skal leve med dem.

Andre typer fejlstyring: Styring smitter

Hertil kommer andre typer af fejlstyring. Styreformer rejser ofte over lande-, sektor- og organisatoriske grænser. Styring smitter så at sige. Som den norske organisationsforsker Kjell Arne Røvik har påvist, er det at tage en styreform ud af en kontekst og sætte den ind i og især få den til at fungere i en anden kontekst, ganske krævende. Det forudsætter en stor viden, både om den styreform, der arbejdes med og de to kontekster, som styringen henholdsvis hentes ud fra og implementeres i. Det kræver også en veludviklet kompetence i at oversætte: Kundskab, mod, tålmodighed og styrke.

Så er der situationer, hvor styringen er modsætningsfyldt, nærmest skizofren. Hvor en og samme ledelse i samme moment iværksætter styringstiltag, der er så modstridende, at ledelsens legitimitet udfordres. Et eksempel er ledelsen, der bekender sig til tillidsbaseret styring vis a vis medarbejderne men som samtidig initierer regler, der er baseret på mistillid.

I forlængelse heraf har vi ganske god viden om, hvordan styring kan påvirke motivation, de såkaldte crowding-in og crowding-out effekter. Opfattes styringen som understøttende, kan den styrke motivationen, men opfattes styringen som kontrollerende og mistænkeliggørende, vil den ofte svække motivationen. Sker det tilmed i et ressourceudfordret miljø, som jo kendetegner mange offentlige organisationer i disse år, kan det føre til dårligt arbejdsmiljø og stress.

Det er vigtigt at diskutere alle disse former for fejlstyring. Kun på den måde kan vi lære af erfaringerne og i stedet udvikle god styring. Og hvad er så det?

Fire kendetegn ved god styring

1. Det første kendetegn ved god styring er, at den er hjælpsom givet formålet og doseret i et passende omfang. Værdien bør være større end de omkostninger, der er forbundet med at opnå denne – et enkelt instrumentelt ræsonnement.

2. Det andet kendetegn ved god styring er, at den er tilpasset konteksten forstået som afdelingen, organisationen, sektoren og organisationsfeltet, som den skal virke i. En one size fits all-tilgang til styring fører sjældent til gode resultater.

3. Det tredje kendetegn ved god styring er, at den udvikles, afprøves, implementeres og evalueres dialogisk. Berørte aktørers kompetencer og erfaringer bør inddrages aktivt. Begrebet samskabt styring, lanceret af Tina Øllgaard Bentzen, kan tjene til inspiration. Høringer, der opleves som skueprocesser, er kontraproduktive. Selvfølgelig kan alle hensyn og synspunkter ikke altid tilgodeses. Men er de transparente, kan argumenterne for de valg, der træffes, bedre formidles i en meningsskabende proces. Her anlægges på en og samme tid både et læringsorienteret og et interessebaseret, kompromissøgende ræsonnement.

4. Det fjerde kendetegn ved god styring knytter sig til det kulturelle. Styring handler ikke kun om teknik og værktøjer. Styring kommer med værdier, organisationsopfattelse og menneskesyn. Kulturfremmede styringsinitiativer løber ofte ind i modstand og problemer, mens kulturelt matchende initiativer umiddelbart har større chance for accept. En bevidsthed om dette er vigtigt også i situationer, hvor andre hensyn tilsiger initiering af kulturfremmed styring.

Endelig er styring tæt forbundet med legitimitet. Styringsinitiativer har en afsender, hvis legitimitet påvirker styringens legitimitet. Og de erfaringer, der høstes med styringen virker tilbage på afsenderes legitimitet.

Vejen frem

Den tidligere regering arbejdede med at fremme god ledelse i den offentlige sektor, bl.a. ved at nedsætte Ledelseskommissonen, som har affødt mange interessante diskussioner og nyttige tiltag.

Nu har vi imidlertid brug for et skarpt syn på offentlig styring og et fokus på, hvordan den påvirker det ledelsesmæssige handlingsrum. Hermed er stafetten givet videre til den nye regering. Det bliver spændende at følge, hvordan Selvstyrereformen og Nærhedsreformen udmøntes og hvilke tiltag, der sættes i søen, for at genopbygge tillid og forstærke den danske samfundskontrakt.

Fakta om Hanne Foss Hansen

Hanne Foss Hansen er professor på Institut for Statskundskab ved Københavns Universitet. Hun underviser og forsker i organiseringen af den offentlige sektor, styring, reformer og evaluering.