Data i ny analyse viser, at der er grundlæggende fejl i motoren i det kommunale udligningssystem. Det kan forklare store økonomiske problemer i yderkommuner.
Af Arne Ullum, arne@nb-medier.dk
Der er angiveligt en grundlæggende fejl i udligningsreformen fra 2020, som er årsag til, at en række af Danmarks fattigste kommuner er på vej ud i så alvorlige økonomiske problemer, at regeringen efter krav fra KL har afsat 250 millioner kroner ekstra til særtilskud til netop “de mest vanskeligt stillede kommuner.”
Det skriver NB-Økonomi.
En analyse af udgiftsbehovet i fire kommuner fra Index100 stiller grundlæggende spørgsmål ved den faglige kvalitet af udligningsreformen fra 2020 og tegner et billede af, at de problemer, som ligger bag bevillingen af de ekstra 250 millioner kroner, kan fortsætte med at vokse de kommende år.
“Vi kan konstatere, at udligningssystemet desværre ikke virker efter hensigten og derfor giver os store økonomiske udfordringer,” siger borgmester Hans Ejner Bertelsen (V) fra Morsø Kommune.
Data fra analysen viser, at udligningssystemet for en række kommuner undervurderer udgiftsbehovet til en lang række kommunale udgifter. Dermed vil de kommuner blive underfinansieret i udligningssystemet. Modsat vil det logisk også betyde, at en række andre kommuner får overvurderet deres udgiftsbehovet og dermed får mere i tilskud og udligning, end de egentligt skulle have i udligningssystemet.
Sådan er analysen skruet sammen
Hele ideen bag udligningssystemet er, at op til 95 procent af forskellene mellem kommunernes beskatningsgrundlag og deres udgiftsbehov udlignes.
Mens beskatningsgrundlaget er meget entydigt, så er udgiftsbehovet mere kompliceret. Lidt forenklet sagt, så beregnes det ved at man dels ser på alderssammensætningen af befolkningen, dels på den socioøkonomiske sammensætning.
Mens det er relativt enkelt at fordele de kommunale udgifter ud på de enkelte aldersgrupper, så er det langt mere kompleks med det socioøkonomiske udgiftsbehov. Det beregnes ud fra 16 kriterier, som skulle give et billede af, hvor store mer- eller mindreudgifter en kommune har på grund af befolkningens socioøkonomiske sammensætning.
Modellen i udligningssystemet har en række grundlæggende og kendte svagheder, som er opstået og blevet forstærket, siden den grundlæggende model bag udligningen blev skabt i 1980’erne og 1990’erne. Svaghederne har været kendt i mange år, men alligevel valgte et bredt flertal i Folketinget ikke at rette op på svaghederne, da man vedtog en reform af den kommunale udligning i 2020.
Man valgte i stedet at indføre en lang række varige særtilskud til mere eller mindre håndplukkede kommuner. Når man regner de særtilskud med, så vil det for yderkommunerne reducere skævheden i udligningssystemet.
De varige særtilskud blev i 2020 fastsat alene på baggrund af politikernes subjektive opfattelse og i meget begrænset omfang på baggrund af objektive data . Det betyder dels, at det er svært præcis at se sammenhængen mellem de faktiske skævheder og særtilskudene, dels at fejlen i udligningsmotoren formentligt vil udvikle sig over tid, og dermed skabe nye skævheder.
Derfor kan der også være kommuner, som får overvurderet deres udgiftsbehov og samtidig får de varige særtilskud i udligningsreformen, hvilket vil være med til at gøre systemet endnu mere skævt.
Politikerne så stort på svaghederne ved reform i 2020
Her er listen over de største kendte fejl i udligningssystemet:
– Kriterierne er senest analyseret i 2016 og 2017 og ofte baseret på data fra 2015. Det betyder, at kriterierne er fastsat på et tidspunkt, hvor væksten i antallet af førtidspensionister var – skulle det vise sig – midlertidigt lav på grund af førtidspensionsreformen, ligesom seniorpensionen slet ikke eksisterende.
– Kriterierne er rent teoretisk fastsat ud fra såkaldte regressionsanalyser, hvor man har forsøgt at optimere de 16 kriterier bag det socioøkonomiske indeks, så de enkelte kommuners udgiftsbehov rammer så tæt som muligt på de faktiske udgifter. Det betyder imidlertid, at hvis en gruppe kommuner med bestemte karakteristika har et meget højt udgiftsniveau, så vil kommuner med de karakteristika også få tildelt et højere udgiftsbehov.
– Siden finanskrisen er skævheden i de sociale flyttemønstre vokset dramatisk – altså lidt firkantet sagt; at de stærkeste borgere flytter fra yderkommunerne til byerne, mens socialt udsatte bliver tvunget den modsatte vej af et stadig mere skævt boligmarked og kontanthjælpsloftet. De skæve flyttemønstre indgår ikke i udligningssystemet, og det kan isoleret set medføre at udgiftsbehovet undervurderes i kommuner med et såkaldte negativt socialt flyttemønster og overvurderes i særligt bykommuner med et positivt socialt flyttemønster.
– Da man skabte et moderne udligningssystem var befolkningens alderssammensætning stort set ens i de danske kommuner. Derfor havde det ikke den store betydning, at man valgte en model for tildeling af socioøkonomiske tilskud som overvurderer udgiftsbehovet til 18-64 årige og undervurdere udgiftsbehovet for delvist børn i særdeleshed ældre. Det betyder, at kommuner med mange børn og især ældre vil få et kunstigt lavt udgiftsbehov og dermed få for lidt i tilskud og udligning. Modsat vil eks. universitetsbyerne med mange 18-64 årige få overvurderet udgiftsbehovet og derfor få ekstra i tilskud og udligning. Alene for København er denne effekt cirka 1,5 milliarder kroner om året.
Yderkommuner er de store tabere
Når den nye undersøgelse fra Index100 sammenholdes med tal fra udligningssystemet, tegner der sig et klart billede af, at en række yderkommuner taber stort, fordi udligningssystemet undervurderer deres udgiftsbehov markant. Analysen siger ikke noget om, præcis hvilke fejl og mangler i udligningssystemet, som er årsagen til de fejlvurderede udgiftsbehov.
Mens udligningssystemet populært sagt regner på kommunernes udgifter ud fra store klumper, så har Index100 analyseret sandsynligheden for, at borgere med helt konkrete karakteristika udløser en offentlig udgift eller ydelse.
Populært sagt har Index 100 set på eks. alle borgere, der modtager førtidspension, ud fra et stort antal baggrundsvariable i Danmarks Statistik. Der har eksperterne været i stand til at beregne hvor mange førtidspensionister en kommune burde have, hvis den havde en gennemsnitlig visitering.
Den metode kan alene bruges på områder, hvor den enkelte borger udløser udgifter, som kan identificeres. Derfor har Index100 i de fire kommuner typisk kunne regne præcist på cirka 50 procent af kommunernes udgifter. En af de ubekendte er derfor, om den resterende del af kommunernes udgifter følger samme mønster.
Morsø får kun dækning for cirka en tredjedel af ekstraudgifter
Hvis man antager, at de øvrige udgifter følger samme mønster som de analyserede, så tegner der sig et interessant men også alarmerende billede for de fire kommuner, hvor NB-Økonomi har haft adgang til Index100’s analyse.
I Morsø kommune har man eksempelvis et udgiftsbehov, som er 29,5 procent højere end landsgennemsnittet pr. indbygger, men man får kun får beregnet udligning på baggrund af et udgiftsbehov, som er 9,5 procent højere end landsgennemsnittet.
Såfremt tallene for Index100 er dækkende for alle kommunens udgifter, så vil Morsø kommune altså mangle finansiering til næsten 20 procent af sine udgifter, hvis kommunen skulle have et gennemsnitligt beskatningsniveau og et gennemsnitligt serviceniveau. (For nørderne: Den præcise procent er kompleks at beregne, fordi udgiftsbehovet er cirka 15 procent for lavt (19,6/129,5), men dertil skal lægges at kommunen kun får 95 procent udligning på udgiftsbehovet og godt 80-85 procent på beskatningsgrundlaget ((75 procent af afvigelsen ned til 90 procent af landsgennemsnittet og 95 procent af resten)).
Ifølge borgmesteren betyder fejlen i udligningssystem, at selvom Morsø i de her år er inde i en positiv udvikling, så skal kommunen have et betydeligt beløb i særtilskud for at undgå store nedskæringer.
“Vi håber, at særtilskudspuljen bliver brugt til at sikre den retfærdige udligningstanke, som ligger til baggrund for udligningsordningen. Hvis ikke, vil vi som samfund uforskyldt blive stillet dårligt,” siger Hans Ejner Bertelsen.
Morsø Kommune har en udskrivningsprocent på 25,80 procent, hvilket er cirka 0,82 procentpoint over landsgennemsnittet og 0,5 fra den pt. højeste kommunale skatteprocent i Danmark. Hvis Morsø hæver skatteprocenten til niveauet med de dyreste kommuner svarende til 26,30 procent, så vil det give kommunen en indtægt på cirka 17,5 millioner kroner, og dermed kun dække en meget lille del af mankoen. Det antages, at Indenrigsministeriet under ingen omstændigheder vil give adgang til sanktionsfrie skatteforhøjelser over 26,30, men Morsø kan vælge at sætte skatten længere op mod at betale sanktion til staten.
Billedet er det samme for de øvrige tre kommuner, hvor NB-Økonomi har haft adgang til resultatet af Index100 analysen. Det skal bemærkes, at analysen ikke tager højde for strukturelt betingede merudgifter knyttet til fx befolkningstilbagegang, lav befolkningstæthed og smådriftsulemper. Hvis der havde været bykommuner blandt de analyserede, så vil eks. større udgifter eks. på grund af højere grundpriser heller ikke være med i analysen.
Præcisering: I en tidligere udgave af artiklen var det upræcist, at når vi omtalte 26,30 som den maksimale skatteprocent, så henviste det til præmissen i udligningsreformen. Uagtet at det er den generelle opfattelse, at kommuner ikke vil få bevilget en sanktionsfri skatteforhøjelse til over 26,30, så kan kommunerne ifølge loven frit vælge en højere skatteprocent, hvis de betaler sanktionen til staten.
